2020-05-25
代表：劉漢元
當(dāng)前，隨著化石能源的持續(xù)使用，全球氣溫不斷升高，導(dǎo)致各類自然災(zāi)害頻發(fā)，加快推進(jìn)新一輪能源革命，大力發(fā)展以光伏為主的可再生能源，控制全球氣候變暖、破解霧霾之困已迫在眉睫。過去十年來，在全球行業(yè)參與者的共同努力下，光伏發(fā)電裝機(jī)成本已從原來的10萬元每千瓦降至3千元至4千元，已成為全球許多數(shù)國家和地區(qū)成本最低的發(fā)電方式。我國光伏發(fā)電成本在部分地區(qū)也已等于或低于火電，具備了大規(guī)模應(yīng)用的條件。但現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策及管理方式難以滿足能源結(jié)構(gòu)快速優(yōu)化升級的需要，一個(gè)光伏電站從項(xiàng)目選址、開發(fā)備案、施工建設(shè)到并網(wǎng)運(yùn)營的全流程，需面對發(fā)改、能源、國土、水利、環(huán)保、經(jīng)信、能監(jiān)辦、電網(wǎng)、住建、電信、工商等超30個(gè)主要管理部門，需辦理各類手續(xù)文件近百份。
此外，各主管部門之間時(shí)常因?yàn)楣茌牻缦薏幻?，對同一事?xiàng)重復(fù)審批，甚至審批結(jié)果互相矛盾乃至沖突，對項(xiàng)目推進(jìn)形成人為障礙甚至是致命打擊。繁多的審批手續(xù)，使得管理流程冗長、項(xiàng)目周期拖延，重復(fù)的審批甚至矛盾的審批讓企業(yè)無所適從，導(dǎo)致企業(yè)的非技術(shù)成本居高不下，成為制約光伏行業(yè)發(fā)展的重要因素之一。
目前，在辦理光伏發(fā)電項(xiàng)目審批文件的過程中，個(gè)別省市的相關(guān)部門依然存在責(zé)任不清、互相推諉、拒絕出具意見、意見含糊等現(xiàn)象，致使投資企業(yè)工作推進(jìn)困難重重。例如，在光伏項(xiàng)目開發(fā)過程中，對于同一塊項(xiàng)目土地，時(shí)常遇到國土部門、林業(yè)部門、草原部門等多個(gè)主管部門對土地性質(zhì)和類別認(rèn)定不同，甚至出現(xiàn)截然相反的情況。這就造成了項(xiàng)目合規(guī)性方面存在重大隱患，出現(xiàn)同一審批事項(xiàng)被多個(gè)部門重復(fù)收費(fèi)，甚至面臨處罰、停工、拆除等重大風(fēng)險(xiǎn)。
2017年4月，遼寧省畜牧局以光伏電站破壞草原為由，將朝陽市在建的17個(gè)電站告到遼寧省政府，要求地方政府強(qiáng)制這些項(xiàng)目停工整頓。此后，又有多座電站陸續(xù)被強(qiáng)行停工，致使企業(yè)遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。事實(shí)上，這些電站在開工前已經(jīng)獲得了遼寧省發(fā)改委的備案通知，屬于合規(guī)項(xiàng)目，而導(dǎo)致項(xiàng)目停工的根本原因就是林業(yè)部門和國土部門對同一土地的認(rèn)定存在根本差異，前者認(rèn)為屬于宜林荒山，后者則認(rèn)為屬于其他草地、即未利用地。此類事件并非個(gè)例，2019年12月，陜西靖邊某光伏項(xiàng)目被指破壞牧草地而遭停工，原因是靖邊縣自然資源和規(guī)劃局與林業(yè)局對項(xiàng)目用地性質(zhì)的界定不一致，前者界定項(xiàng)目大部分用地為未利用地，后者界定為牧草地。正是由于主管部門之間存在判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相互扯皮等問題，最終導(dǎo)致了此類事件反復(fù)發(fā)生，而企業(yè)作為弱勢的一方，往往需要為本不必要的損失埋單。
此外，由于各級主管部門對國家政策的理解程度以及對實(shí)操階段的把控力度不統(tǒng)一，也導(dǎo)致了項(xiàng)目在申報(bào)及推進(jìn)過程中遇到巨大阻力。2019年5月，國家能源局正式啟動了2019年光伏發(fā)電國家補(bǔ)貼競價(jià)項(xiàng)目申報(bào)工作，企業(yè)在各地項(xiàng)目的申報(bào)過程中遇到了諸多阻礙。以江蘇省為例，部分企業(yè)在申報(bào)過程中，不斷被“踢皮球”，遭遇“彈簧門、玻璃門、旋轉(zhuǎn)門”，省電力公司以等區(qū)縣供電局統(tǒng)一上報(bào)為由，不給申報(bào)企業(yè)蓋章；各級政府部門以對項(xiàng)目具體情況不了解為由，拒絕蓋章；而發(fā)改委又以省電力公司、各級政府未蓋章為由，拒收企業(yè)提報(bào)的材料。自6月18日江蘇省發(fā)改委下發(fā)通知，要求6月26日18：00前完成填報(bào)工作算起，企業(yè)總共只有寶貴的9天申報(bào)時(shí)間。但因?yàn)檎块T與電網(wǎng)公司間的溝通不暢，甚至互相推諉，導(dǎo)致許多企業(yè)如熱鍋上的螞蟻，卻又不知所措、無所適從，錯(cuò)過了申報(bào)的截止日期。此外，針對申報(bào)的工商業(yè)分布式項(xiàng)目，國家能源局明確規(guī)定由當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司統(tǒng)一出具消納證明及并網(wǎng)時(shí)間即可，但執(zhí)行過程中，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委仍要求各項(xiàng)目需獲得電網(wǎng)公司蓋章，不僅增加了電網(wǎng)公司的工作量，也為企業(yè)設(shè)置了不必要的門檻，影響了申報(bào)進(jìn)度。
目前，我國光伏電站的審批程序涉及到諸多部門，存在多個(gè)部門同時(shí)管理、分項(xiàng)審批的情況，甚至同一審批單位存在多次審批、多科室單獨(dú)審批等情況。國家層面對光伏電站的申請及建設(shè)尚未出臺統(tǒng)一的操作流程，各省、市、自治區(qū)規(guī)定都不盡相同。但普遍來看，一個(gè)項(xiàng)目需各級主管部門審批的文件達(dá)到近百份，手續(xù)過于繁雜，完成這些審批流程短則需要1-2年時(shí)間，長則需要3-5年甚至更長。而電站建設(shè)時(shí)間緊，基本不可能在投產(chǎn)時(shí)完成所有手續(xù)，邊施工邊辦理甚至投產(chǎn)后再補(bǔ)辦手續(xù)成了行業(yè)慣例，致使光伏電站長時(shí)間被迫陷于未批先建、不合規(guī)、甚至不合法的巨大風(fēng)險(xiǎn)之中。整個(gè)過程，不僅耗時(shí)耗力，而且在各項(xiàng)手續(xù)辦理過程中，還可能夾雜著各種明目的“不合理收費(fèi)”、甚至“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象，不僅拉長了項(xiàng)目準(zhǔn)備周期，也抬升了項(xiàng)目投資成本。項(xiàng)目建成后，企業(yè)通過國家可再生能源信息平臺申請進(jìn)入補(bǔ)貼目錄名單，又要經(jīng)歷各個(gè)環(huán)節(jié)漫長的審批周期，往往按要求填報(bào)后一年多還處于審核階段。
近年來，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，技術(shù)迭代升級加快，光伏行業(yè)技術(shù)成本快速下降，但由于種種原因，非技術(shù)成本卻未明顯降低，甚至不降反升，很大程度抵消了技術(shù)發(fā)展帶來的紅利，成為了影響全面平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代早日到來的主要原因。光伏行業(yè)的非技術(shù)成本主要包括土地費(fèi)用、各項(xiàng)稅費(fèi)、電網(wǎng)接入費(fèi)用、人力成本、交易成本、前期開發(fā)費(fèi)用、各種攤派以及融資成本等。其中，土地費(fèi)用、各類稅費(fèi)、融資成本、并網(wǎng)成本這四項(xiàng)非技術(shù)成本最為突出。針對當(dāng)前光伏行業(yè)非技術(shù)成本過高的現(xiàn)狀，國家能源局于2018年4月下發(fā)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕34號），強(qiáng)調(diào)要減少土地成本及不合理收費(fèi)、通過綠色金融降低企業(yè)融資成本、制止糾正亂收費(fèi)等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)行為。然而回顧近兩年的實(shí)際執(zhí)行過程，文件并未起到明顯的作用，反而各地項(xiàng)目建設(shè)的非技術(shù)成本還在不斷增加。隨著平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代的到來，非技術(shù)成本對光伏行業(yè)的影響也將愈發(fā)明顯。
針對上述問題，有以下兩點(diǎn)建議：
一是建議落實(shí)“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃，將全國范圍內(nèi)的國土、規(guī)劃、林業(yè)、水利、草原、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)相關(guān)體系數(shù)據(jù)統(tǒng)一融入一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。
二是建議調(diào)整并簡化各類行政管理手續(xù)和流程，加快各環(huán)節(jié)審批速度，切實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。建議由國家發(fā)改委牽頭、相關(guān)部委參與，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，將“多審合一”、“多證合一”系統(tǒng)推廣到光伏發(fā)電項(xiàng)目審批的各個(gè)環(huán)節(jié)，有效提升審批效率、縮短審批周期。